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赵晓的博客

中国体改研究会特约研究员

 
 
 

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赵晓:中央地方关系——对财政联邦制的再思考  

2007-09-09 23:53:10|  分类: 学术文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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赵 晓

  在一个由多级政府构成的国家中,中央政府与地方政府之间的关系向来纠缠不清。在中国这样的经济转轨国家,历史的经验证明,顺畅的中央与地方关系无疑会促进改革的顺利进行,反之,则会影响改革进程甚至造成混乱,因而清晰的中央与地方关系便具有非常重要的现实意义。在学术界,透视这一关系出现过许多视角,其中最为常用的是透过财政体制来加以考察。这是因为,在制度经济学者看来,政府是一种将经济外部性内部化的组织,财政则被定义为保证这一组织正常运行的金融手段,因此财政关系自然成为中央地方关系的最好缩影。  

  概括地说,改革开放以来中国的财政关系以财政分权为基本特征,并被钱颖一等学者冠之以“中国式财政联邦主义”的称谓。尽管从名称上看这一称谓具有“中国特色”,但是从广义上看,中国的财政分权与世界其它地方的财政分权没有差别,都指中央政府将财政控制权下放给地方政府。 

  中央将财政控制权下放给地方政府后,在中国发生了许多故事,也引发了很多争论,对财政分权的讨论基本贯穿了整个改革年代。随着改革的深入,基于财政分权的讨论大致经历了这样一个变化,即逐渐由开始的“财政分权改革对中国经济增长产生怎样的和怎样产生影响”转移到“如何确定最优的分权程度以保证经济的持续增长”和“在经济发展中如何注重财政分权与政治集权的协调”等一系列问题上来。从内在逻辑上讲,后面的问题是人们在对前一个问题做出了现实思考后的延续。  

  我们的研究区别于现有的一些研究之处在于,我们将从财政分权对经济增长的作用机制出发,探讨在现行社会制度背景下这种机制的运行情况,借此判断当前困扰分权实践的主要问题并提出相应对策。 

  中国的财政分权与经济增长:机制描述

  财政分权与经济增长的正相关性

  始自1970年代末的中国经济改革从最初动力上说,是由上而下推动的,因此属于强制性制度变迁的范畴。改革给中国带来的变化是翻天覆地的,经济发展带来的是社会福利的总体提高,所以改革的成就值得肯定。在这一背景下,从现实的角度看,作为改革重要组成部分的财政分权改革的积极作用亦值得肯定。

  关于分权的理论探讨大致可以追溯到上世纪90年代,其间产生了很多有价值的讨论。美国加州大学的钱颖一教授最早从中央地方关系的角度出发,系统地分析并验证了分权在中国所产生的影响。他在陆续发表的一系列文章中指出,在中国的分权改革实践中,政治分权因素与经济分权因素同样重要,中央政府下放权力后,地方政府开始拥有发展地方经济的可信承诺下的激励,进而更加倾向于对市场伸出“保护之手”而非“攫取之手”,中国由此形成了一个“维护和创造市场的联邦制(market preserving and creating federalism)”。 

  在这之后,许多经济学者开始采用各种方法验证中国财政分权改革对经济增长的作用问题,其间出现了许多不同的结论。其中比较突出的有:Ma (1997)通过实证分析验证了财政分权与中国经济发展的正相关性;但Zou和Zhang (1998)却得出了相反的结论,他们提出,由于财政分权后造成中央政府在具有公共外部性的基础设施上投资减少,从而导致了经济增长缺少公共投资的支持。林毅夫和刘志强则认为以上两个分析“要么是使用的分权指标有可争议之处,要么是没有把同时期其它的改革措施也给考虑进去”,因此不能反映实际情况。他们采用边际分成率作为指标验证了财政分权对提高中国经济增长率具有确实有效的作用。  

  相较于以上研究,胡书东及严冀、陆铭和陈钊则更多地从财政支出的内部结构出发对财政分权与经济增长的关系加以检验。前者的分析结果表明财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著的正相关关系,而一般的财政分权程度的扩大并不一定就能够促进国民经济的增长。后者则强调压缩预算外支出的比重有利于推动经济增长。

  在最近此方面的一些相关研究中,张晏和龚六堂在对1986-2002年扩展样本进行研究时发现,分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正,财政分权效应存在跨时差异和地区差异。周文兴和章铮则提出并验证了财政分权速度和程度对于经济增长是具有决定性的影响的假说,并指出,虽然不应排除中短期财政分权对经济增长产生负面影响的可能,但从长期来看财政分权对经济增长具有正面影响。   

  财政分权、经济增长的社会和政治基础

  作为一项制度安排,对财政分权的讨论必须放在其制度背景下加以进行,对分税制后财政体制进一步改革的理论探讨更需如此,与此同时,中国的经济增长也无法离开其制度土壤而实现,政府竞争中的行为主体更是被嵌入于各种同时规定着其行为的制度环境之中的。因此我们有必要在探讨财政分权的作用机制之前考察一下它的政治和社会基础。   

  在以往财政分权的讨论中有关社会和政治基础的探讨总显片面单薄,但最近由王永钦、张晏、章元、陈钊和陆铭做出的一项研究却属例外。在这个卓有成效的研究中,作者指出,“中国渐进式的转型保持了中国的社会(城乡)分割结构、经济分权和政治集权、以及关系型社会结构,这些政治和社会结构分别为改革后的经济增长提供了有效的资本积累方式、激励结构和合约实施方式,形成了中国经济增长的政治和社会基础”,而经济分权和政治集权则是这一政治和社会结构的核心特征。 

  财政分权对经济增长的促进机制

  财政分权是经济分权与政治分权的结合,因此财政分权对经济增长的促进机制需要从经济分权和政治分权两条线来梳理。

  1.对激励机制的描述

  在钱颖一的一系列文章中,针对财政分权对经济增长的作用机制大致可以概括为以下顺序:首先分权作为一种制度安排便于形成从上而下(从中央政府到地方政府再到地方企业)的相容的激励结构,从而使得受到激励的地方政府具备了实施相应政策促进地方经济增长的愿望、动力和保障,进而经济资源可以被配置到更为有效的非国有企业中去,经济效率由此提高,经济增长得以实现。 

  钱的理论概述对单一地区经济增长的机制描述有正面意义,但在解释全国性经济增长的原因时还需要增加新的解释因素。这个因素是竞争。  

  就竞争对经济效率提高的作用来说,Tiebout在第一代财政分权理论中就指出,居民可以“用脚投票”的方式向地方政府施加压力,迫使地方政府官员提供最优的财政收支组合,降低公共产品提供的成本。但在中国,由于政治体制特点不同,竞争是通过另外一种方式促进经济增长的,即地方政府官员为了政绩而产生竞争GDP增长率的激励,从而形成了一种“自上而下的标尺竞争”,它有利于同级政府之间的学习和监督,提高决策效率,降低决策成本。这种为增长而竞争的激励成为我国政府推动增长的动力模式。从深一层次的政治体制特征来说,这种竞争基于当时中国政治体制的两个特征,一是以GDP为主的政绩
考核机制,二是(基于民意调查基础上的)上级官员任免制度。因此,中国的政治集权特征不应被排除在分权对经济增长的作用机制之外,中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力。

  经济分权和政治集权分别为中国经济增长提供了经济动力和政治动力,而伴随着经济分权的政治分权的作用同样不容忽视。如果没有自上而下的政治管制的放宽,地方政府就无法取得如钱颖一所说的促进地方经济发展的政策努力的政治氛围,经济分权将形同虚设。  

  讨论至此,一个促进经济增长的分权激励机制的轮廓浮出水面。在这里,经济分权、政治分权和政治集权是交互作用的,其结果是产生了对地方政府促进经济增长行为的激励,并通过竞争扩展到全国。前两者共同产生了经济动力,而分权改革后中国政治的集权特点则是政治动力产生所在。但是,一个与分权激励机制同样重要的分权约束机制我们还没有讨论。 

  2.对约束机制的描述

  钱颖一强调竞争在约束机制中的重要性,因为竞争可以使约束变得可信。在钱颖一看来,政府间的竞争对地方政府随意干预市场构成约束,从而限制了官员的掠夺性行为,要素可以通过流动的方式躲避地方政府的过度管辖,要素的流动增大了地方政府补助落后企业的成本。但仅仅是财政上的分权还不能够完全承担起硬化预算约束的责任,因此需要与金融上的集权形成合力共同硬化预算约束。 

  从这一分析中我们可以甄别到的一个重要信息是,在中国的分权改革中,集权形式在一定程度上减少了与经济分权相伴随的负面影响,至少在改革的早期确实如此。政绩考核和任免制度在形成激励的同时同样形成了约束,而无论是金融上的制衡还是行政上的制衡,都是一种权力(而且主要是集权)制衡的表现,它通过竞争的渠道实现,这也形成了中国分权过程中约束的主要特征。

  由于约束的核心问题是承诺的可信问题,而承诺是否可信又由以下四个因素决定:施加约束的人和机构的动机和目的、权力的结构、资源的集中程度和信息的集中程度,所以我们用这四个指标来考察一下分权改革时中国的预算约束情况。首先,政府在分权后拥有充分的纯经济动机,因此政府能够避免事后软化约束的可能;其次,分权后的权力分散,避免了因某人或某机构权力过大而进行事后重新谈判的可能;再者,财政分权降低了单个个人或机构控制大量资金的可能,使资金使用不会因为灵活性过高而导致对他人预算约束软化的情况出现;最后,信息集中程度降低,事后谈判的交易成本上升,约束的可信性增强。这样,财政分权改革形成的权力制约机制至少在分权改革之初形成了较为有效的约束,保证了激励机制作用的顺利发挥。 

  3.小结

  在我国以经济分权和政治集权为主要特征的政治和社会基础上,财政分权的激励是经济分权、政治分权和政治集权共同作用的结果,而约束则主要由权力因素决定,即由权力约束权力。在财政分权改革的早期,分权产生的激励从上至下是彼此“相容”的,分权产生的约束是相对“可信”的,因而从机制上讲财政分权的早期作用是有效的。

  以上结论的有益之处至少有二:1、有助于我们跳出集权与分权的争论,因为分权激励并不由单一的分权或集权因素所左右;2、权力因素形成的约束制衡确在改革之初产生了正面影响,但正所谓成也萧何、败也萧何,从目前我国社会经济所暴露出的问题看,其与约束不利具有极强的相关性,因此这也为我们寻求问题根源和解决之道提供了思路。

  财政分权后的竞争与公共政策效率:现实描述  

  财政分权改革以来尤其是分税制改革以来,由地方政府主导的经济发展模式带来了大量的经济和社会问题,由此引发的讨论也林林总总,不一而足。我们将延续前文的思路,从现实的描述中寻找问题的答案。  

  首先我们提出如下问题:既然分权改革之初的激励和约束机制行之有效,那么为何会在当前出现问题?也就是说,是什么因素改变了机制运行的有效性?我们将从激励与约束的传导途径——“竞争”入手进行分析。

  财政联邦制下的公共政策问题

  从经济学的角度看,由于一个国家或地区的经济增长绩效最终是由资源配置效率决定的,而中国的财政分权也主要是通过提高资源的配置效率而不是引致更多的投资来提高经济增长率的(林毅夫、刘志强,2000),所以,资源配置效率提高是中国财政分权改革促进经济增长的最终机制,而资源配置效率的提高则是由竞争来完成的。这主要是因为,从一个多维度的竞争角度来说,只要存在“足够”的竞争,不仅产权变革可以带来经济效益的改善,公共选择变革也会使公共政策效率得到根本改善。

  但是我们发现,钱颖一在验证中国分权改革和经济增长的正相关性时隐含了一个结论,即经济增长是由政府通过制定政策而非增加社会医疗、教育等公共产品供给来实现的,也就是说政府通过提高经济效率而非通过提高公共政策效率来实现经济增长,这和胡书东从财政支出的内部结构出发对财政分权与经济增长的关系加以检验后的结论不谋而合。这毋宁是说,分权改革带来的经济效率的提高是以牺牲公共政策效率为代价的。 

  基于现实情况与理论阐述间的偏差,我们需要提出新的解释。讨论先从两个公共政策效率缺失引致的两个例证开始。   

  例证1:财政联邦制下的土地市场——公共资源问题

  土地是公共资源,全民所有,《中华人民共和国土地管理法》规定,国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。然而,在财政联邦体系下,我国土地的收益和处置权利则主要掌握在地方政府手中,模糊的土地产权导致了土地市场新的价格“双轨制”。  

  土地市场价格“双轨制”的形成主要是由于土地“征用-储地-出让”三环节上的地方政府短期机会主义渗入形成的。在政府垄断土地市场的前提下,一方面“政府以公共利益为名义,以城市规划为工具,用比较低的价格征用包括商业用地在内的农民集体所有的土地”。另一方面,“作为土地被征用的一方,农村土地由于其所有权的虚置和对政府权利的依附性缺乏自我保护能力,由此形成了政府剥夺农民利益的巨大剪刀差。据估计,改革开放以来这种剪刀差已经累计高达 2.5万亿元,从而加剧了城乡收入差距和农民的贫困化。”随后,政府储备土地以待升值,当预期土地出让收入大于土地征用与储备成本后,政府出让土地。在目前的土地出让环节,地方政府往往采取差别定价,即对商业和居住用地采取招拍挂的方式追求一次性收益,而对于工业、仓储用地,地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益,因而倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。图1是2005年第四季度我国主要城市不同用途土地地价增长率的一个现实反映,从中可见商业和住宅用地的价格增长明显高于工业性用地。


                  资料来源:《2005年第四季度城市地价动态监测报告》

  从地方政府来看,政府行为的短期化和机会主义倾向并非个别地方政府个体非理性的率性而为,在某种程度上实则是现有财政联邦体制架构下的“不得已而为之”。1994年分税制改革后形成的地方政府事权与财权的两行相悖,造成地方政府必须依靠举债和卖地以维系运转。国土资源部公布的数据显示,去年全国土地出让总收入为5800多亿元,净收入2100多亿元,土地出让的利润率约36.2%。同期全国财政收入为3.16万亿元,地方财政收入2.66万亿元,土地出让净收入占到地方财政收入的百分之七左右(图2)。



            图2 2005年度全国土地出让净收入占地方财政收入比重

  例证2:财政联邦制下的义务教育——公共产品供给

  按照现代西方经济学的观点,义务教育具有明显的公共物品性质,在各国义务教育的实践中,由中央政府和各级地方政府共同承担提供义务教育的责任,由中央政府和较高级别政府(如州政府)承担最终转移支付的责任。

  我国从1986年《中华人民共和国义务教育法》公布以后,全国分三片地区推进普及九年义务教育,到2000年,全国共有2410多个县通过了九年义务教育的验收,人口覆盖率达到85%,但同时,尚有15%的地区还未普及义务教育,而且这15%的地区多为经济落后的贫困地区。此外,义务教育的普及基本属于低水平的普及,许多中小学校办学条件没有得到根本改善,地区差异、城乡差异持续扩大。 

  人们普遍从财政体制的角度寻求问题的答案,这是因为,政府对公共物品的提供能力主要与政府财政能力有很大关系。就公共支出与GDP增长的对比来看图3,公共支出占GDP的比重始终偏低,既低于发达国家30%以上的平均水平,也低于发展中国家26.4%的平均水平。此外,乔宝云、冯兴元和范剑勇通过对1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育的案例进行理论和实证分析后发现,中国的财政分权改革并没有增加中国小学义务教育的有效供给,也就是说,中国的财政联邦制没有如西方国家那样提供有效的准公共物品和公共物品。 



  图3资料来源: 2001、2004年《中国统计年鉴》资料来源: 2001、2004年《中国统计年鉴》

  根据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查,1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占 12%,县财政约占9.8%,其余78.2%为乡村负担。从图4中我们可以看到,在1995年至1999年的五年中,农民自己负担的教育经费接近一半。同时,数据还显示,中央与地方政府在教育经费的提供上也存在很大差别,根据国务院发展研究中心的一项调查,中国义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省级财政负担11%,而中央财政负仅负担不足2%。而根据中国统计年鉴数据,2005年地方文教、科学、卫生事业费的支出(4623.09亿元)是中央财政该项支出(520.56亿元)的8.88倍。 

  在义务教育主要由地方财政负担的同时,与之相关联的转移支付也没有发挥相应作用。根据余阳(2003)的总结,我国现行义务教育主要存在转移支付规模过小、依据的标准不合理、制度鼓励性差以及过程和效果缺乏有效监督等问题。

  地方政府竞争与公共政策效率

  上述实例一则涉及公共资源,一则涉及公共产品供给,从对实例的描述我们大体可以验证前文中“分权改革带来的经济效率的提高是以牺牲公共政策效率为代价的”这一结论。 

  这就迫使我们继续思考下面的问题:既然竞争形成了公共政策效率提高的充分必要条件,那么为什么在中国式的财政联制下没有伴随着公共政策效率提高出现?是缺乏政府竞争吗?显然不是,因为如果缺乏竞争是无法形成目前中国所谓“诸侯经济”和宏观调控难题的。问题的关键应该在于当前的中国缺乏“足够”的政府竞争,或者说是缺乏充分而有效的政府竞争,比如地方政府为政绩原因而展开的竞争对于提高公共政策效率自然是不充分而且无效的。

  姚洋和杨雷从制度供给失衡的角度探讨了中国的财政分权改革,认为财政分权缺乏法律保障、财政分权和行政垂直集权之间存有矛盾以及分权制度安排本身不规范导致产生了重要的不良后果,如地方保护主义、上下级政府对事权的推诿、政府行政的商业化和机会主义倾向、地方性公共产品提供规模的小型化、地区差距的扩大以及地方政府预算约束的软化。这种看法可以作为政府竞争的无效性和非充分性的一种解释,但无法全面解释为什么在分权改革之初政府竞争能够起到积极的作用。

  财政分权的激励是经济分权、政治分权和政治集权共同作用的结果,而约束则主要由权力因素决定。从这一结论透视财政分权的制度供求情况我们会发现,供求失衡是一个逐步导入的过程,首先,随着经济发展和开放程度增加,制度需求方(地方企业和公众)的制度需求增加,以追求地方经济绩效最大化为目标的地方政府显然无法提供充分的公共政策,相应带来制度供给不足,供不应求的情况促使制度价格(制度的制订和实施成本)上升,进而使得作为制度安排的财政分权所提供的激励逐渐减少;其次,随着权力因素配置资源逐渐成为资源配置的基本原则,约束的可信程度也就逐步降低,约束效力逐渐下降,这也从根本上造成了制度供给失衡,政府间竞争市场的非充分性和无效性也就显露无疑。  

  小  结

  在财政分权之后,非充分的和无效的政府间竞争使得分权改革之初形成的有效激励和约束机制效应下降,并导致了公共政策效率的降低。企业市场理论告诉我们,剔除垄断因素后的完全竞争市场在配置资源时是帕累托有效的,而在政府间竞争市场,如果不受约束的权力因素成为配置资源的主导方式,那么帕累托有效无论是在公共政策领域还是在经济增长领域都无法实现。因此从这一意义出发,如何剔除不受制约的权力因素对政府间竞争的影响就成为我们进一步思考的主要问题。  

  进一步的思考:如何加强约束

  对于有效的分权作用机制在什么背景下实现,我们已经做过总结,即上下产生一致共容的激励,产生可信的约束。现在我们现实地审视财政分权改革后发现,许多问题的产生都与激励不容、约束不可信有关。因此从这一角度出发,对分权多少与集权多寡的讨论都可以暂时搁置,问题的关键在于如何确立一个确保激励相容与约束可信的机制。  

  相对于激励的缺失,约束的缺失更为可怕。在当前的中国,并不缺乏提高经济绩效的办法,真正缺乏的是如何保证经济绩效在达成社会整体和谐公平的环境中增长的措施约束,因不受约束的权力因素的介入而变得脆弱,由此带来的是经济跛足发展,社会贫富差距拉大,以及转变经济增长模式、走内需拉动型的经济增长之路步履蹒跚。 


  图4:1995-1999年全国义务教育总投入分类别

  从分权实践看,困扰当前中国发展的主要原因是分权后地方政府行为不当,更为内在的原因是官员的发展最大化行为与地方政府应有的发展最大化行为并不一致,也就是说,政府行为的好与坏是操控在履行这些行为职责的政府官员身上的。由于缺乏应有的制衡与监督,官员手中的权力很容易被资本俘虏,权力与责任的分布不对称直接体现为控制权变成为一种“廉价投票权”。由此,公共利益被轻薄寻租,权力因素将公平和效率从资源配置领域逼出,从而在资源配置领域形成了一幅“劣币驱逐良币”的图景。  

  如何制约权力?根本方法是对权力进行制衡,实质则是让民生民意进入到对权力的监督约束中去。

  从各国实践经验来看,制衡权力的具体方法大体包括以下两条,一是减少政府管制和干预,政府的归政府、市场的归市场,将政府职能集中在公共政策领域,减少不当权力的使用空间,二是对权力使用过程进行民主监督,将国民意愿纳入到国家政治经济制度格局之中,并使之成为一种制度惯性。如果将这两条经验方法纳入到陈志武归纳的四类国家形态中,无疑代议制(宪政民主)政府加市场经济是最为理想的模式。宪政规定了取得与运用权力的方式,民主制度则能减弱政府权力被不公平使用的空间,代议制政府的核心在于监督制约国家立法权、执法权以及资源配置权的使用,目的是降低由国家权力带来的道德风险,防止国家权力被滥用。

  但从我国现实的国情看,实施代议制民主的困难和阻力很大,次优方案的选择和渐进性的改革是现实考虑。具体的选择大体可以从以下几个方面进行。  

  一是加快政府职能的转变。在当前中国转轨经济中,政府扮演着三重角色,一是作为一般社会管理者的角色,二是作为市场管制者的角色,三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。现实中,这三重角色之间很难协调,冲突频发。其经常性的结果就是,政府利用其社会管理者的垄断性权力来谋取它作为所有者利益以及财政收益的最大化。政府行为公司化正是中国目前各种各样的管制和垄断现象不断出现的深刻原因。因此,转变政府职能首先是要厘清政府角色,其次要规范政府行为,由此实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变,由“全能”型政府向现代责任政府转变。   

  二是加强对权利使用的民主监督。在新的改革实践中,我国已经在加强了人民代表大会制度、民主协商制度,强化党内民主监督,实施新的政绩观,但从对地方行为的约束监督来看,仍缺乏行之有效的具体举措。根据平新乔最近所做的一项验证,地方政府在基础设施建设、吸引外商直接投资和行政管理费用上的预算外支出增加幅度明显快于预算内支出的增幅。因此现实可行的方案可以考虑将直选扩大到县和县级市,并逐步提高直选范围,扩大基层民主和监督的效能。

  三是逐步扩大新闻监督。英国有一句谚语:阳光之下无新鲜事,阳光是最好的“杀毒剂”。因此将政府行为立于媒体的舆论监督之下,增加决策的透明度,这在许多现代民主国家已被证实是防治腐败的极有效措施。

  四是鼓励各种反映民生民意的利益集团的形成。对于权力制衡,西汉的贾谊早在2000多年前便在《治安策》中写道:“欲天下之治安,莫若众建诸侯少其力”,表明要保持转轨中的社会公正需要培育一个相互制衡、平衡发展的社会利益体系。沿袭这样的思路,鼓励有着多个相互制约的利益集团的社会利益体系的形成,可以成为我们的政策选择之一。但我们注意到,截至当前,与地方政府形成同盟形式的强势利益集团开始形成与兴起,而在利益上与之冲突的代表弱势群体的利益集团却尚未形成。因此,如何真正培育代表民生民意的群体组织便具有现实意义,而且从现实基础上看也具有可操作性。 

  (柳阳对本文有重要贡献)

  作者单位:北京科技大学经济管理学院


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