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赵晓的博客

中国体改研究会特约研究员

 
 
 

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世界各国土地产权制度及其启示  

2010-01-28 11:08:42|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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世界各国土地产权制度及其启示

 

 

英国古典经济学家威廉·配第曾有名言“土地是财富之母”,美国石油大王洛克菲勒也曾经发出“美国的主要财富都来源于土地”的感慨,土地的重要性不言而喻。

 

土地产权则是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和,由于国情及历史原因,世界各国的土地产权制度不尽相同。例如我国实行的是土地公有制,城市的土地属于国家所有,土地的所有权由国务院代表国家行使,农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。在中国购买房产普通住宅土地使用年限为70年,商业用地年限为50年。而海外地产的土地产权形式则90%以上为永久业权、世代相传。

 

国外的产权形式主要分为两种:一是永久业权,另一种为租借权。永久业权是指当购买一套别墅时,在产权证上所登记内容为土地的边界、面积及土地范围内所有物业的产权拥有者,无使用及租用年限限定;如购买的是一套公寓,业主所购买的不仅仅是此项物业,还包括此房产所占这块土地上1/N的不可分割的永久产权和此套房产所在的空间永久使用权。这两种产权证书均由专业的测量师出据报告,并由政府房产局颁发产权证。

 

土地租借权又分为两种:一种是有年限的租借权,土地契约中明确表明租借期限,每年租金多少,及是否有续约权。另一种是无限的永久租借权,此形式多发生在土地位置相当罕有地块上,原有的大业主希望卖了土地后,以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均须依租约付一定的土地租金,从而永远拥有此土地使用权。所以实际上这类永久租借地与永久业权土地意义上区别不大。

 

一、英国的土地产权制度

英国的土地制度历史悠久,体系完整。在英国、英联邦国家和地区,全部的土地从法律上都归英王或国家所有。也就是说英王是唯一的绝对的土地所有人,个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。英国、英联邦国家和地区的土地虽然在法律上都属于英王(国家)所有,但拥有永业权的土地持有人实际上就是该土地的拥有者。因此,英国是一个土地私有制国家,绝大部分土地为私人或法人所有,政府和公共部门所有的土地仅占很小的一部分。

 

在法律中,土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地权利的总和,叫做地产权。地产权有两种形式:一种是自由保有的地产权,即为永业权,主要有三类。即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有,一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定,在他人土地上居住或使用12年,土地视为使用者保有。另一种是租用保有地产权。也称为租业权,它是有一定期限的地产权,大部分依协议而产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等,并通过合同或协议确定土地权利和内容.而且在租赁期内,确定的土地权利和内容不能随意更改.自由保有权人不能随意干涉。最重要的租借地产权是有期限的地产权和定期地产权。

 

虽然英国实行土地私有制,但因公共利益需要,如基础设施建设,可通过行使强制购买权来征用土地。享有这项权力的有政府和其他机构,包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司,以及自来水和电力公司等。而何种用地功能属于公共利益范畴则由议会决定,并以法律形式确定下来。征地机构在取得强制征用权后须经过一系列严格的步骤并对被征地人做出最合理的补偿。被征地人如对公开质询的结果仍有异议,还可向最高法院上诉,对于收入在一定范围内的被征地人,还可在法律费用方面获得经济资助。英国复杂的土地强制购买程序保证了强制购买权的慎重使用,土地征用中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益,完备的争议解决机制有效地缓解了征地纠纷的升级和蔓延。

 

在英国土地权利受法律保护且可以自由交易,然而,土地所有者并不能随意对土地进行开发,这一限制通过土地用途管制来实现。1947年《城乡规划法》规定一切土地的发展权,即变更土地用途的权利归国家所有。这项法律实质上实行“土地发展权国有化”。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途,必须申请规划许可。

 

英国的房屋购买者须缴纳印花税,08年9月初,英国政府为拯救低迷的楼市,大手笔启用了一份涉及近百亿英镑的财政援助计划。该计划的重要组成部分便是印花税假期政策,即政府对价格在17.5万英镑以下的住房交易停征印花税1年。而根据英国此前的印花税政策,房屋成交价在12.5万-25万英镑的,印花税税率为1%;房屋成交价在25万-50万英镑的,印花税税率为3%;房屋成交价在50万英镑以上的,印花税税率为4%。

 

二、美国的土地产权制度

美国国土面积中私人所有的土地占58%,主要分布在东部;联邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主,国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯,各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租,价格由市场供求关系决定。联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立,不存在任意占用或平调,确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

 

土地私有制是由欧洲移民引进美国的,美国有全世界最自由的土地制度,土地所有权分为地下权(包括地下资源开采权)、地面权和地上空间权(包括建筑物大小、形状等),这三部分权益可以分别转让。政府无权任意征用与拆迁。地主愿意让政府在自己土地上修路以换取开发权,开发区的道路、学校等基础设施费用由政府负担,开发商仅需提供宅基地内的建设费用,取得私有土地权与开发权的代价不高,使得大笔资金注入土地投机与开发,土地供应量大且地价低。

 

在征地方面,世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政赔偿制度,形成各自不同的“适当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。美国是按征用时市场上的公平价值补偿,这种市场价值,不仅包括征用时的使用价值,而且包括被征用财产的最佳使用价值,即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”,体现了对私有财产利益的保护。

 

美国征用土地主要分两种形式。第一种是警察权,指政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划、建筑和健康法规、让移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察权准许政府规划私人土地,而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的场合非常有限,并受相关法律严格制约。第二种是有偿征用,指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。美国联邦宪法第五条修正案规定了关于有偿征用的三个要件:正当的法律程序、公平补偿以及公共使用。在有偿征用中,同样有相当严格的步骤需要遵守。

 

美国地产市场十分发达,制度健全,所有的土地都实行有偿使用,在政策规定许可的范围内,土地可以自由买卖、出租和抵押。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事,手续十分简单,在双方自愿签订协议之后,只需向政府缴足规定的税金,进行注册登记即可。土地买卖价格,则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计,完全由买卖双方协商,也可由私人估价公司帮助双方达成协议,并完成交易。

 

三、其他国家(地区)的土地产权制度

当代世界绝大部分国家(地区)都是实行土地私有。其中有代表性的是大陆法系和英美法系,这两大法系影响最大。大陆法系国家包括法国、比利时、意大利、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、瑞士,以及他们曾经的殖民地国家等,大陆法系等诸资本主义国家土地所有制的特点是:土地的私人所有一般占主要成份,私有土地的价值量一般占各国(地区)全部土地资产价值的绝大部分;私有土地虽受政府调节,但主要以市场机制配置;国有(政府所有)、公有和私有土地处在动态变化中。在英美法系国家,诸如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区,土地所有权则和英国类似。

 

在我国香港。1997 年7 月1 日,中国政府恢复对香港先例主权后,按中央联合声明的规定,香港特别行政区内的土地归属中华人民共和国所有。中国政府授权香港特别行政区政府行使土地所有权,土地批租制度仍旧保留,50 年不变。香港政府以市场地价向私人开发商批租土地获得的收入向香港房屋委员会注资,使其有能力制定和实施公共住房发展计划;以免费和下调地价向房屋委员会和房屋协会供地。使其有能力以低于市场房价向中等收入家庭筹集部分资金,补贴低收入家庭。

 

在新加坡。建屋发展局可以无偿得到政府划拨的土地,而私人房地产开发商则必须通过土地批租,有偿获得土地使用权。政府通过这种方式在一定程度上照顾了中、低收入者的利益;防止地产炒作,对居民购买组屋次数做出严格限定;居民购买组屋后一定年限内不得整房出租;组屋在购买后5年之内不得转让,也不能用于商业性经营,否则将受到法律严惩。此外,新加坡已开始征收房产税,按照规定,业主出售购买不足1年的房屋,要缴纳高额房产税。

 

在澳洲。购房者必须先行向澳洲政府购买地皮,也就是说,只有在取得土地证之后,才能进行下一个程序也就是房产开发。国外所谓开发商在严格意义上说更像是建造商,它们负责帮购房者设计、施工,并向政府部门报批。如在墨尔本购房,则需要缴纳的税费项目有土地印花税、房产印花税、银行评估费、保险费、律师费等,收取标准约为总房价的6%。此外,售出房产时也会有产生税费,主要征收的是增值税,如澳洲最高会按增值部分的45%来征收。

 

在泰国,房产土地使用年限只有90年,到期之后则须归还给政府。前苏联与东欧国家土地所有制的发展历程是:在传统计划经济体制时期,土地全部为国有(全民所有)或公有(集体所有),并且国有和公有土地均无偿无期限地提供给用地单位和个人使用;在改革时期,土地尽管名义上仍为国有或公有,但强调土地占有和使用制度的变革,土地使用制向市场化迈进;在全面实行市场经济体制后,土地制度以建立私有制为主。

 

通过对世界各国土地制度中的土地产权及其登记、土地利用规划、土地开发与保护、土地征用等方面进行研究,将会对我国土地管理实践和相关制度的建立与完善具有积极的借鉴意义。总体趋势,第一,中国在一段时间内可通过加强住房保障走新加坡模式,也就是政府配给型供应方式,这可能是第二次房地产改革的主要方向,从长期看土地市场应该走向土地私有为主导的市场,并以此构建更有效率同时兼顾公平的市场。在这个方面,笔者同意美国三一大学文贯中教授的说法,对于城市用地的政府垄断是中国最大的国进民退,也是中国房地产供不应求、房价不断高企的主要原因,因此导致的一个间接后果就是大概1亿多潜在农民工就业机会丧失。政府结束大产权房市场的垄断,使大产权房市场向小产权房市场靠拢,可望达到降低城市房价的目的。第二,中国的土地私有化进程可以从放开小产权房进而允许集体土地进入一级批发市场等行为开始。政府如果真想帮助弱势的农民以及农民工,此举势在必行。彻底改革目前的土地制度,允许农民的土地直接入市,与国有土地同市同价,将如同股市中的“大非”解禁,带来房地产市场的价值重估,市价全面降低。第三,土地制度变迁需要配套改革,比如需要与城市化进程相结合,需要与全社会保障的进程相结合,还需要综合考虑农民人力资本的进步以及整个新农村建设的进步等等。所以,政府在具体的变革路径上需要非常审慎。一个比较可取的做法是先在地方试点,取得经验,再逐步向全国推广。

(本文合作者:岳安时)

 

 

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