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赵晓的博客

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重新理解“结构性减税”  

2013-11-19 14:00:32|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(赵晓 陈金保)

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十八届三中全会公报将“稳定税负”作为我国未来完善税收制度的改革要点,这无疑是一个出乎市场意料之外的新提法、新思路。何为“稳定税负”?我们该如何理解?

从字面上看,“稳定税负”就是政府不给企业和老百姓加税,但也不会减税,从宏观上看,就是维持现有的宏观税负不变,既不提高也不降低。道理应该是这个道理,但这好像与我们这些年来一直倡导的“结构性减税”大方向有点出入。是不是税制改革的方向发生了转变?

2004年开始,“减税”就一直是我国税制改革的努力方向,特别是在200812月召开的中央经济工作会议上还首次提出“结构性减税”,并将之视为应对世界经济危机大背景下我国优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的新战略。何谓“结构性减税”?大家一致认可的“结构性减税”内涵大致包括两方面:一是有“减”有“增”,在税制结构上要进行适当调整,大方向上是提高直接税比重而降低间接税比重、创新集约型的经济行为要减税而粗放资源消耗型的经济行为要增税;二是虽然有“减”有“增”,但落脚点在“减”,意在从总量上削减税负水平。也就是说,“结构性减税”有别于税负水平维持不变的有增有减的税制结构性调整,其追求的目标应该是纳税人实质税负水平的适当下降。也就是说,虽然“结构性减税”不等同于“全面减税”,但其核心思想应该还是减税,只是减税的规模大小有所不同而已。但此次“稳定税负”的提法却一下子让市场开始怀疑政府持续推进“结构性减税”的决心,因为维持税负不变,那毕竟不是“结构性减税”的背后真实内涵。

而且,这一提法与市场的预期也有较大差距。学界和市场一直认为全面减税既符合“充分利用税收政策调整我国经济结构”的宏观目的,也符合凯恩斯“逆经济周期”的需求刺激理论,应该是今后一段时期促进中国经济企稳回升的有效手段。2004年时,我国税收收入为2.57万亿,小口径宏观税负(税收收入/GDP)16.1%2012年全国税收收入完成11.07万亿,是2004年的4倍还多,宏观税负更是上升到了21.3%。如果以国际上通行的大口径计算(政府所有收入占GDP比重)2012年我国宏观税负估计已达到35%左右,放到世界范围内看,这一比例虽不算很高,但确实也不低了。一直喊“减税”,但税负却稳步上升,本来就被大家诟病。时至今日,中国经济复苏乏力,全面减税早已是市场对十八届三中全会的美好预期,而“稳定税负”的新提法无疑给大家当头浇了一瓢冷水。

 之所以会出现这种意外状况,原因是政府的支出一直在涨。2012年全国公共财政支出增长15.1%,其中地方财政支出增长15.3%,增幅虽低于前些年一直持续的近20%的增长,但也远超12%左右的财政收入增幅。2013年的财政收支情况则更不容乐观,个位数的财政收入增长在今后若干年估计会是常态。而支出方面,今年1-10月支出同比增长10%,全年财政赤字预计会超过1.2万亿。减税的同时却增支,带来的后果只能有三个:一是赤字增加,政府未来的还债压力加大;二是地方政府隐形债务增加,“旧债未去新债又来”; 三是“堤内损失堤外补”, 税收收入下降,地方政府就难免会打非税收入和土地财政的主意。

减税和减支是硬币的两面,减税必先减支,而如今中央要“稳定税负”,说明政府从总量上削减财政支出的意愿并不强,这可能是政府与市场妥协的结果,即:我不减税,但我承诺不增税。由此看来,我们要重新审视“结构性减税”的真实内涵,即:以前提的“结构性减税”意在减税,而今后的“结构性减税”意在不让税负上升的过快、意在进行税制结构调整。

维持当前税负不变,政府可能有自己不得已的苦衷:第一,为实现全会提出的“推进基本公共服务均等化”和“让发展成果更多更公平惠及全体人民”的宏伟目标,政府需要大幅增加医疗、教育、养老及其他社会公共福利支出。中国现有13亿人参加医保,8亿人参加养老保险,不管是考虑到保障的“全覆盖”,还是考虑到保障质量的“全面提高”,相信政府都已经体会到财政支出的压力。第二,现有的中央和地方两级政府债务合计有将近30万亿,这是悬在政府头上“达摩克利斯之剑”。如果城乡建设一体化导致土地财政受限,税收收入再没有保障,则政府债务违约的连锁后果谁也不敢想,中国赌不起。第三,如果考虑到中国已经开始的不可逆转的人口老龄化趋势,即使政府有决心减税,恐怕也只能是短期或中期内刺激中国经济复苏和产业转型的救济性政策。也就是说,减税不容易短期内如此,长期来看可能更是如此。从这个意义上讲,将“结构性减税”转变为“稳定税负”可能是政府着眼于当前和长远的折中选择。

明白了这些,我们回过头来看近期媒体关于上海自贸区税收优惠政策的报道,估计对于“结构性减税”的新内涵应该就会有更好的理解。依据国际经验,国际自由贸易园区普遍采用具有竞争力的特殊税收优惠,比如实施比区域外更低的税率,或者在重点领域实施更加优惠的税率。为此,上海市政府曾向国家要政策,即希望自贸区内符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税,但结果却遭到中央层面的否决。“稳定税负”,看来不仅在全国如此,在自贸区内也是如此。

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