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赵晓的博客

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先定事权,再分财权  

2013-07-02 22:08:30|  分类: 言论集 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    (赵晓 陈金保)
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    8月1日,“营改增”将在全国铺开,加之经济转型后财政收入低位增长将成为常态,尽快构建事权与财权相匹配的财力分配框架就自然成为中国财税体制改革最紧迫的任务。
    但是,现在出现一种普遍的倾向,就是把目前财政体制中出现的一切矛盾都归结为“中央财权太大,而地方财权太小”,从而把“事权上收、财权下放”作为解决问题的最佳方案,这种方案的核心就是“争财”。
    笔者不是太赞成这种观点,因为中央财权大并不一定就不好。2011年,中央本级收入占全国公共财政收入的比重为49.4%,而实行分税制改革前的1993年这一比例为22%。按照上述观点,1993年的中央财权比现在小得多,那分税制以前的财税分配体制比现在还好?这显然是说不通的。1994年实行分税制的本意是按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围,至于中央支出和地方支出的比例分配多少最合适,不管在理论上还是在世界各国的财政实践上并没有定论。但是,由于在中国行政体制下,下级政府跟上级政府讨价还价时往往处于被动地位,结果近些年事权不断下放而财权不断上移,从而导致财力收入增长跟不上事权支出加大的步伐,进而衍生出“县乡财政困难”和“土地财政依赖”等常见问题。因此,问题的关键,不是地方政府财力太小,而是财权与事权没有匹配好。所以,今后改革的大方向应该是先捋清事权,再来看财权分配,而不是一味地只盯着财权不放。
    事权与财权的匹配主要分成两个部分:中央与省级政府的匹配,以及省级政府与市、县、乡之间的匹配。
    先看中央与省级政府的匹配。2011年,中央本级收入5.13万亿元,占全国公共财政收入的49.4%,而中央本级支出1.65亿元,只占全国公共财政支出的15.1%,其他的34.3%都以税收返还和转移支付的方式转身补助给了地方政府。如果把中央本级收入占比过高等同于中央支出占比过高,进而认为中央财权太大,这显然是冤枉了中央政府。那为什么大家还有意见呢?问题就出在那34.3%的税收返还和转移支付的财力最终虽然都被地方政府支出了,但财力的分配权(特别是专项转移支付的分配权)都攥在了中央各部委的手里。“跑部钱进”、专项资金“戴帽下拨”,以及要求地方资金配套的附加条件,不仅滋生了权力寻租的机会,还从另一个侧面加大了地方配套资金支出的压力。
    因此,根本的解决办法除进一步减少专项支出的比例外(2011年专项转移支付占中央转移支付的比例为47.5%),还是要先理清中央与地方的事权。现在,教育、医疗、养老社会保障的相当一大部分支出还都是由地方政府负担的。这些具有较大正外部性的基本公共服务如果由地方承担,会带来两个明显问题:一是不利于人口流动,导致异地教育、异地医疗、异地养老保障等问题不太好解决;二是有碍于基本公共服务的均等化实现。
    所以,相比财力下放,这些事权的上移才是更合理的解决方案。例如,美国联邦政府虽然掌握了60%的财力,但美国联邦政府的公务员人数占到全国公务员总人数的三分之一,凡属于联邦政府职责范围内的事务,不需要地方政府插手,自己全干了,地方政府只要负责辖区内的基本公共设施、治安、垃圾处理等简单事务就行。而我们呢?不但这些活不干,还通过转移支付的手段对地方如何干活进行指手画脚。如此一来,地方的财力当然就老是不够了。
    再看省级以下的财力分配。与西方联邦制国家的分税制相比,我国省以下各级政府的分税制并未真正执行。从县、市到省,好像层级越高,财力就越大,可负责的公共服务责任好像反而越小。于是,有人提出要尽快建立“三级分税制”。也就是说,在推行“省直管县”的基础上,促进财政层级的扁平化,将财权划分为中央、省和县三级。
    如果仅从财力划分的视角看,这也许是个好建议。因为如果能进行“三级”的划分,各级政府的财权自然就清楚了。但是,这一方案同样是没有考虑先划分事权的问题,仅仅是为“分财”而“分税”。试想一下,在财政上要实行“省直管县”,那是不是要在行政管理上也实行“省直管县”,即撤掉市一级的行政机构呢?“手里没有米,叫鸡都不来”,如果行政上保留“市”,可市里什么财权都没有,县里怎么能听从市里的行政指令呢?可如果要撤掉“市”,两个显著的负效应就不得不考虑:一是实行“省直管县”,一个省要管理七八十个县,管理成本和管理效率肯定是个大问题;二是没有了市一级的协调,区域经济发展、城市群建设、城市化推进恐怕都会受到很大的影响,县域经济的恶性竞争恐怕也会加剧。我们之所以进行财税改革的目的是要促进经济发展,绝不是为了“分财”而“分税”,因为财税体制改革既牵扯经济问题,还牵扯政治问题。
    所以,我还是比较赞成财政部财政科学研究所刘尚希的意见。即:当前改善省以下各级政府事权与财权不匹配的最可行方法是要建立财政的“辖区责任”机制,即各级政府要对自己辖区内各县的财力平衡负责。省以下的体制应当允许多样化,而不应当搞“一刀切”,也就是说有条件的地方可以实行“省直管县”,而其他地方还可以保留市一级机构。否则,事权没有划分清楚,只为“分财”而“分税”,结果带来的问题可能会更多。
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