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赵晓的博客

中国体改研究会特约研究员

 
 
 

日志

 
 

地方债风险到底可不可控?  

2013-08-07 18:33:32|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 (赵晓 陈金保)
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    一向令人关注的国内地方债问题近日持续发酵。7月28日,审计署发布消息称,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行全面审计。今年6月,审计署刚刚发布了地方债抽查报告,公布了36个地方政府2011年以来政府性债务的审计结果。但仅过一个月,又宣布要启动新一轮地方债务全面审计,对地方债审计得如此密集确实令大家颇感意外。
    审计署从2011年开始已分别进行了一次全面审计和一次抽查审计。审计报告的结论主要有两个:一是债务风险整体可控;二是部分地区债务风险凸显。在今年两会上,审计署副审计长董大胜也表示,“我国地方债务总体规模并没有一些国际金融机构所估计的那么高,整体风险可控。”
    既然债务风险整体可控,可为什么在两年之内还要第三次启动专项审计呢?要知道,这次全面审计要动用4万名审计人员,甚至是“要暂停其他审计工作”。如此兴师动众,表明新一届政府对我国地方债务到底可不可控有疑虑。那么,风险到底在哪里呢?笔者以为,除大家比较关注的负债率的高低之外,地方债的风险隐患还突出表现在三个方面:一是负债的不透明;二是对自身偿债能力的过度乐观估计;三是负债约束软化。
    中国地方政府的债务到底有多少?答案却莫衷一是。因为中国的地方性债务透明度历来为市场所诟病,至今仍缺乏地方政府债务的准确官方数据,这使得各方只能根据自己的理解和统计口径对债务数据自行研究测算。德意志银行报告估算,我国政府广义债务已接近30万亿;社科院金融重点实验室估算的我国政府部门债务相当于GDP的59.34%至65.12%,也就是说已经超过30万亿;而美国西北大学教授史宗瀚的研究更是预测中国政府负债或已超过60万亿元。但是,审计署的官方表态是,我国地方政府的负债大概在15万亿-18万亿左右。
    负债多少才会有风险,其实至今也没有定论,国际通行的负债警戒线标准是60%(所有债务占GDP的比率),但其实这只是一个经验数据,各国国情不同,实际标准也大相径庭。美国的负债率已经超过100%还在不断提升负债上限,日本接近200%仍在坚持宽松货币政策,而希腊和意大利负债刚过100%就已经焦头烂额,陷入困境的爱尔兰等国则还不到100%。关键的一点是,日本财务省严格依据IMF规定的标准,每三个月公布一次国家债务余额数据,而希腊却为了加入欧盟与高盛联手隐匿了10亿欧元的外债。再回过头来看看我们,少算了1万亿?还是少算了10万亿?根本就不知道。连最基本的负债多少都说不清楚,这才是我们地方政府负债最大的风险所在。
    负债并不可怕,关键是要偿还得起。国家审计署对36个地方政府本级债务情况抽查审计结果显示,36个地方政府本级中,有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%。从偿债率看,有14个地区的偿债率超过20%,如加上或有负债,则有20个地区偿债率超过20%。应该说,现有偿债风险已经不小了。但债务风险已经超过国际警戒线的这些城市的市长们又是怎么想的呢?“只要城市还有发展空间,还债就不是大问题”,市长们大多把还债的希望寄托于未来的土地升值和经济增长。审计结果显示,18个省会和直辖市,有17个承诺以土地出让收入来偿债,比例高达95%。
    在经济的上升期,市长们这样的想法是可行的。但当中国经济整体上转入中速甚至低速增长新阶段、土地市场陷入低迷,或者中央开始强化地方土地财政管制的时候,地方政府如何还钱就会成为问题。市长们对自身偿债能力的过度乐观估计和对未来的无节制透支导致的地方政府负债的偿付风险,以及由此可能诱发的金融风险和政府信用风险就自然不可小视。偿债的压力以及对金融系统性风险的担忧,则进一步绑架了政府的土地政策、货币政策和经济转型政策,并顺势绑架了中国的实体经济。因此,可以说,地方债务这一“定时炸弹”已经成了我国实体经济的转型和发展的最大掣肘。
    更为重要的是,一直以来地方政府的负债缺乏有效硬约束。目前,我国既没有统一的地方政府性债务管理制度,也没有对地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警的评价指标体系。在当前中国的行政体制下,应不应该负债、负债多少合适、举债资金的投向,更多的还是“一把手”说了算。
    抽查审计结果也表明,36个地方政府本级中,超过一半尚未编制债务预算或债务收支计划,三分之二尚未建立债务风险预警制度。出于快出政绩的需要,只顾眼前不考虑长远发展的思路往往占主导,因为“政绩是自己的,而偿债是下一任的”。从这个意义上讲,在摸清地方政府已有负债的基础上,如果不进行相应的财政体制改革,尤其是负债机制的改革,即使这次全面审计能把地方负债由“糊涂账”变成“明白账”,那谁又能保证过一两年后,“明白账”不会变回“糊涂账”呢?
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